21个城市更新试点一年答卷：长三角推试点，北京控规模，社会资本如何更好参与？

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 刘诗萌 北京报道

2022年8月底，在北京稻香村南味食品店第一营业部原址复张的北京稻香村特色门店“零号店”迎来了一周年的店庆，一款中西结合的“枣花蛋糕”受到了顾客的青睐；“十一”假期里，沧浪亭畔一个刚刚开业不久的商业街区成为苏州的网红打卡点：在有20多年历史的苏州老牌酒店“竹辉饭店”旧址上，竹辉环宇荟商业街区、金普顿酒店焕发出新的光彩，豆库、M stand等知名餐饮品牌吸引了一众年轻人群。

近年来，城市更新让许多城市的老片区焕发出新的生机。2021年11月4日，住建部发布了《开展第一批城市更新试点工作的通知》，北京、南京、苏州等21个城市成为首批城市更新试点，试点时间为两年。如今，一半时间已经过去，这些城市交出了怎样的答卷？

《华夏时报》记者不完全统计发现，其中至少16个城市出台了一项或更多城市更新纲领性文件，并对城市更新融资方式进行了探索。其中，各地都有不同的侧重点。例如，北京强调减量双控发展要求，实行“留改拆”并举、以保留利用提升为主；长三角地区的南京、铜陵、苏州等地都启动了多个类型的试点项目；沈阳、唐山、铜陵、苏州等传统工业区都尝试探索老旧、低效工业区的更新路径等。

长三角推试点、示范区

在众多城市中，长三角地区的几座城市在试点城市更新中采取了相似的策略——抓试点。

南京市公布的《南京市城市更新试点实施方案》要求，划定居住类地段、生产类建筑、公共类空间、综合类片区4种更新类型，着力探索城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度。以综合类片区为例，这类片区以浦口火车站历史风貌区、颐和路等项目为试点，加强历史风貌区或历史地段保护传承和活化利用。

苏州市的城市更新试点方案则明确以苏州国家历史文化名城保护区和苏州高新区两大片区作为城市更新试点先行先试示范区域。其中，前者以古城保护更新为导向，保持古城“水路并行、河街相邻”的双棋盘格局和“小桥、流水、人家”的城市风貌，在坚持整体保护的基础上推进古城有机更新；后者以产城融合为目标，重点推进浒关工业园、苏钢厂及周边等片区的低效用地更新。

安徽铜陵市则围绕资源枯竭型转型发展及长江经济带节点两大特色做文章，探索在独立工矿区和老旧工业区改造等方面城市更新的新方法、新模式、新机制，确定了狮子山独立工矿区、大通历史文化名镇片区等9个重点项目。

类似铜陵这种在城市更新中探索老工业区转型的地区也不在少数，包括东北地区的沈阳、京津冀地区的唐山等传统工业城市，都有类似的尝试。例如，沈阳在城市更新中实施产业经济振兴行动，重点打造原沈阳红梅味精厂、沈阳重型机械厂、沈阳冶金机械厂、东贸库等老旧厂房的转型升级。

北京在“减量”中求发展

作为试点城市中较为特殊的“减量发展”的城市，北京走出了一条较为独特的路径：不搞大拆大建，强调补齐市政基础设施、公共服务设施和公共安全设施的短板。

2022年上半年，打算在北京买房的小汪看上了朝阳区一个上世纪90年代的小区。尽管房龄较老，但小区正在进行从外到内的翻新：外墙重新刷，做保温；楼道里铺瓷砖，换防火门；大门门禁换成可视化系统，院里的花园也重新修整。“翻修之后，看着比近十年建的次新房都好。”他告诉《华夏时报》记者，最终他选择买下这个小区的一间二手房，与正在进行的城市更新不无关系。

这并不是个例。在9月底的北京市人大常委会上，《北京市城市更新条例（草案二次审议稿）》提交二审，其中明确北京市城市更新实行“留改拆”并举、以保留利用提升为主的要求。

这意味着，传统旧城改造“大拆大建”的模式不会在北京重现。去年8月，住建部发布了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，要求各地严格控制大规模拆除、增建、搬迁。而对于北京来说，其控制规划里中心城区“减量”的要求更是非常严格，到2035年首都功能核心区地上建筑规模需控制在1.19亿平方米左右。因此，此次提交的草案强调了北京市减量双控发展要求，压实各区建筑规模管控责任，明确符合规定条件的新增建筑规模，计入各区建筑管控规模。

资金从何处来？

自2018年棚改大潮退去后，依靠PSL资金进行货币化安置不再是城市改造的“通途”。同时，城市更新项目又面临着政策导向性强、开发周期长、实施难度大等诸多不确定性，如何为城市更新融资成为摆在各个城市面前的一道难题。合硕机构首席分析师郭毅对《华夏时报》记者指出，尤其是在北京这种减量发展的大政策框架下，长期拆迁改造、更新和运营资本金不足、短期回报较低可能会影响社会资本参与城市更新的意愿。

她认为，一方面城市更新应不仅聚焦于老旧小区，商业+住宅的一体化更新才会让城市面貌有一个跨越式的提升；另一方面，管理者可以使用较为灵活的机制，可以通过容积率或者地块的置换给予开发商或运营商一些短期回报，这样有利于吸引更多社会资本参与。

对此，试点城市也给出了一些答案。北京、重庆、唐山、沈阳、南京、厦门、南昌等多数城市都提出要设立城市更新专项基金，只是具体方式有一定区别：北京要求畅通社会资本参与路径，鼓励市属、区属国有企业搭建平台，加强与社会资本合作，通过设立基金、委托经营、参股投资等方式参与城市更新；南京鼓励采取股权融资、社会与政府资本合作（PPP）、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等多种方式吸引金融机构资金、市场主体投资；厦门推动专项债券、社会资本合作（PPP）融资等模式支持城市更新。

目前，重庆采用母子基金架构，已经筹建了总规模为1000亿元的城市更新基金，试点以外的上海、绍兴也都完成了该基金的组建工作。

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